[6] 《西方法律思想史资料选编》，北京大学出版社1983年版，第81、175页。

撤销或变更原处分时，以撤销或变更之机关为被告。有别于必要共同诉讼维持裁判一致性的主要目的，普通共同诉讼纯粹是基于诉讼经济之考量，才将彼此独立的诉讼合并审理，故原告应以其不服的被告为被上诉人。

当然，考虑到若撤销原行政行为，原机关仍可能以复议机关收集的上述证据、依据为由，重新作出结果相同的行政行为，这不符合诉讼经济的要求。参见全国人大常委会法制工作委员会行政法室 编著：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版社2014年版，第215页。完善操作规则乃是回应当下的司法实践所需，这无可厚非且实属必要。同时，在发展前景方面，本文认为，回应当下的司法实践所需虽无可厚非，但从长远来看，来自学理层面的三重诘难注定了复议机关作共同被告制度难以长久。由于这三种情形的涵盖面极广，复议机关的任何改动都被视为以新行政行为取代原行政行为，而非产生一个经复议决定所修正的行政行为。

因此，在不作为的情形下，复议机关不作被告的可能性远高于50%，这与复议机关维持或改变原行政行为不作被告的零可能形成强烈对比。而基于对制度合理性的追问，复议机关作共同被告制度又因面临三重攻讦而应逐渐退出历史的舞台。不难发现，德国及我国台湾地区的原处分主义均表明：复议决定对原行政行为的事实、理由及依据进行补正时，原则上仍以复议决定所修正的原行政行为作为程序标的。

根据程序标的是原行政行为抑或复议决定，德国行政法理论存在原处分主义与裁决主义之别。根据《联邦德国行政法院法》第79条的规定，撤销诉讼之程序标的是以复议决定的形式体现出来的原行政行为，且仅在复议决定首次包含一个负担或增加补充性的独立负担时，才例外以复议决定为程序标的。（一）特殊共同诉讼制度下处分权主义之背离 对于传统的共同诉讼，新法第27条已作规定。因此，在不作为的情形下，复议机关不作被告的可能性远高于50%，这与复议机关维持或改变原行政行为不作被告的零可能形成强烈对比。

本文的研究聚焦于复议机关作共同被告制度的实施现状与发展前景。而害怕的原因，除部分学者提出的担心损形象、丢脸面并进而影响权威外，[18]更主要的还是忌惮因绩效考核欠佳而影响领导层的仕途。

该一并撤销诉愿决定仅具宣示性质，理由在于诉愿决定因原处分之撤销而失所附丽。[3] 《适用解释》第6条第2款：行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关改变原行政行为，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。我们认为，特殊共同诉讼的制度设计已背离处分权主义的诉讼法理。[4] 该款所规定的共同诉讼之特殊性，在于维持复议决定与原行政行为虽不是同一行为，也非同类行为，但属于关联度很高的两个行为，维持复议决定强化了原行政行为，又依附于原行政行为的效力状态，因此有必要在一个诉讼中解决。

在复议维持的情形下，复议机关作共同被告属于一种特殊共同诉讼。亦即不允许以追加诉讼第三人的方式来代替共同被告。这便注定在实际操作时，所谓的复议机关共同承担举证责任，很可能只是纯粹重复原机关提交的证据，甚至可能蜕变为一句同意原机关意见的简单话语。[9] 参见陈清秀：《行政诉讼法》，元照出版有限公司2009年版，第334页。

该制度在发展前景上不容乐观，应逐渐退出历史的舞台。但从长远来看，复议机关作共同被告的制度因背离处分权主义的诉讼法理与先取证，后裁决的行政程序法原则，并可能助长复议机关不作为或不予受理复议申请的投机倾向，故其发展前景不容乐观，应逐渐退出历史的舞台。

据此，诉愿机关可以在自行补充理由的基础上驳回诉愿，此时，根据台湾地区行政诉讼法第24条，仍以原处分机关为被告。注释: [1] 参见王青斌：《论我国行政复议委员会制度之完善》，载《行政法学研究》2013年第2期。

[14] 参见李广宇：《新行政诉讼法司法解释读本》，法律出版社2015年版，第173-174页。2.对谁不服，则以谁为被上诉人 当复议维持决定与原行政行为的处理结果完全一致，但在证据或依据方面对原行政行为进行了修正时，原告败诉的判决方式有三种：（1）确认原行政行为违法，同时驳回针对复议决定的诉讼请求。[6] 参见刘宗德、赖恒盈：《台湾地区行政诉讼：制度、立法与案例》，浙江大学出版社2011年版，第141页。此时，可由法院以司法建议的方式，向复议机关送达生效裁判文书并建议后者作出相应调整。这在当前我国行政机关唯绩效考核为重的背景下，在行政机关更多地扮演趋利避害的理性经济人而非大公无私的国家代表人的现实下，可能会助长复议机关不作为或不予受理复议申请的投机倾向。复议程序的合法性问题属于复议决定之固有瑕疵，由复议机关承担举证责任理所当然。

作出原行政行为的机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，复议程序合法性的举证责任则由复议机关承担。其次，考虑到复议决定对原行政行为原封不动地维持时，共同举证的意义不大。

因此，现行法强行要求追加共同被告，实则绑架了原告对程序标的及诉讼请求的合理自主支配，违反了处分权主义的诉讼法理。易言之，即便诉愿决定改变原处分的事实、理由或依据，只要结果得以维持，则被告仍为原处分机关。

为避免上述困境，应以复议机关与原机关为被上诉人。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。

其二，借鉴德国经验，在单独以原行政行为作为程序标的之情形，根据《联邦德国行政法院法》第113条第1款第1句的规定，[22]一并撤销复议（诉愿）决定。一方面，本款规定对原行政行为的合法性进行审查，即以原行政行为作为程序标的，这与原处分主义相契。照此，即便原机关实施了违法行为，也可能通过事后补正而免受追责，这不符合我国行政诉讼法之监督行政的立法目的。摘要:  新《行政诉讼法》第26条第2款确立了复议机关作共同被告的制度。

有学者敏锐地指出：当复议决定改变原行政行为理由时，人民法院就必须将已经改变后的事实和依据统一到原行政行为之中去审查，而不是作为复议决定的合法性问题来审查……这时审查的‘原行政行为实际上已经是经过复议决定修正的‘原行政行为2.0版。但在共同被告间举证责任之分配、原告不服一并裁判时被上诉人之确定方面，新法与《适用解释》均缺乏完善的操作规则。

在第一种情形，原告仅以复议机关为被上诉人，而在第二种情形，原告仅以原机关为被上诉人。3.由谁承担复议决定内容合法性的举证责任尚未明确 《适用解释》第9条仅提及复议程序合法性的举证责任分配，而对如何分配复议决定内容合法性的举证责任没有明确。

进入专题： 复议机关 共同被告 。[23]最后，复议机关作出维持决定可免为被告，这将产生如何有效防止维持会现象的疑问。

[9]原处分主义以原处分为诉讼对象，而裁决主义则以裁决为诉讼对象。[3]言下之意，新的证据、依据将融入原行政行为中并作为对其施以合法性评价的基础。[17] 赵大光、李广宇、龙非：《复议机关作共同被告案件中的审查对象问题研究》，载《法律适用》2015年第8期。前景分析 近年来，我国在当事人选择行政纠纷的解决途径方面呈现大信访、中诉讼、小复议的格局，这表明学界将行政复议作为化解行政纠纷主渠道的寄望未能实现。

1.复议机关与原机关为共同被上诉人 当复议维持决定与原行政行为在主要事实和证据、适用依据及处理结果上完全一致时，原告败诉的判决方式即为驳回诉讼请求。（3）法院认为可以合并审理，且取得当事人同意。

在实施现状方面，通过反思该制度的操作困境，进而完善其操作规则，藉此回应当下的司法实践所需。因为从原告的角度而言，以原机关之行为作为程序标的有利于直接解决纠纷，显然该行为的作出者不含复议机关。

[19]相比而言，选择原机关作被告，则能一次性解决原始纠纷。[21]若不涉及复议前置，则相对人将秉持对谁不服，起诉谁的被告确定标准，复议机关有可能作单独被告。